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国外森林法立法经验及其对我国森林立法的探讨论文
1 森林为对象的财产权制度
1. 1 本质为土地财产权的森林财产制度
在域外法律中，森林财产制度实际上就是土地为对象的财产权。在德国，森林财产权实际上就是附着森林的土地的所有权: 依据“德国联邦森林法”( BWaldG. § 2，Absatz. 1. ) 规定，森林所有权的客体“森林”( Wald ) ———实际上指的是土地( Grundfl|che) ; 而土地上附着的由林木构成的植物群落作为土地的重要成分( wesentlicher Bestandteil)。而在英美法系，森林财产权的权利束中的“权益”就是土地权利束中的“权益”: 在传统英美法系财产法理论中，将林业作为一种土地利用方式来看待: “土地可以用于多种目的，林业仅仅是其中之一。”而在英美法系，土地上的财产权是由利用土地的诸多“权益”( incidents) 构成的权利束( the bundleof rights)。而英美法上的森林财产权，就是由土地利用的“权益”构成的权利束。
1. 2 两种不同的森林财产权构建模式
1) 德国以所有权为核心的森林财产权制度
依据“德国联邦森林法”( BWaldG. § 4. ) ，森林合法利用人( Waldberichtige) 是指森林所有权人( Waldeigentümer) 和直接占有森林的森林使用权人( Waldbenutzer) 。可见，德国的森林财产权是以森林自物权为基础的、森林物权体系。森林所有权主体包括国家或其他公法团体( 国家森林、教会森林、城镇森林) 以及私人( 私人森林、农民森林) ，适用“德国民法典”第873，925 条以及第823，985，1004条。与其他私法所有权不同，法律出于公共利益对森林经营和利用进行限制。
2) 英美法系的森林财产权利束
以澳大利亚为例，英美法系的森林财产权结构实际上是一组权利束，其中主要包括: a. 自主持有地产权( freehold) : 在采取“保有制”( feudal principleof tenure) 的澳大利亚，国王( Crown) 是土地名义上的所有权人。自主持有地产权人最大限度的相当于所有权( ownership) 人的自由，以决定他的土地的使用和管理情况; b. 原住民财产权( native title) : 经过法院确认的原住民森林利用的习惯权，包括“附合原住民习惯的森林农田的造林活动的权利”( right to carry out indigenous forest farm silviculturalpractices) 、“收获和使用森林产品的权利”( right toharvest and use forest products) 以及“将他人从某森林区域驱逐出去的权利”( right to exclude others fromcertain forest areas) ; c. 租赁地产权( leasehold) : 授予权利人对于土地概括占有的权利。租赁地产权可以是租赁国家的土地或私人享有自主持有地产权的土地，并限制了土地所有权人或自主持有地产权的权能; d. 地役权( easement) : 权利人获得了地役权而享有对他人土地基于特定目的使用的权利，而其他的土地持有人必须对此予以注意。一般存在着需役地( dominant tenement) 与供役地( servanttenement) ; e. 约据( covenant) : 约据被用于限制当前的土地持有人以及未来的土地持有人，使其在土地上开展特定的环境管理活动。这种情况下，一块土地上的约据的权利人一般是国家; f. 获益权( profità prendre) : 进入他人土地并获取天然产品的权利。获益权人可以获取土地上林木以及其他自然资源。
2 限制森林财产权的行政措施
2. 1 广泛应用的行政规划手段
1) “营林计划”、“空间规划”和“建筑导引规划”对德国森林财产权的限制在德国，森林所有权的行使受到行政规划的限制: 首先，依据“德国联邦环保法”( BNatSchG. § 5，Abs. 3. ) ，森林财产权受“营林计划”( forstliche Rahmenplanung)的限制: 要求建立近自然的森林( naturnaheW|lder) ，并且在禁止皆伐( ohne Kahlschl|ge)的前提下可持续地经营该森林。其次，依据“德国空间规划法”( ROG. § 2，Abs. 3，Nr. 5. ) ，森林所有权还受到“空间规划”( Raumplanung) 上的限制: 避免对一块森林( 土地) 进行再次细分( die weitereZerschneidung) ; 除非能够对土地空间的自然生存条件的保护———比如自然环境和地域的管护和构建有所帮助。最后，依据“德国建筑法”( BauGB. § 1，Abs. 5. ) ，森林所有权还受到“建筑导引规划”( Bauleitplanung) 的规制: 在德国作为森林利用的土地不能被改变用途( umgenutzt) ; 除非实施符合“建筑导引规划”的可持续的城市建筑发展方案。
2) 受“栖息地保护计划”、“最佳营林计划”限制的美国森林财产权在美国，由于“濒危物种法案”( 1973) ( Endan-gered Species Act: ESA) 将“获取”( to take) 濒危和珍惜植物、动物视为一种犯罪行为。若森林中有ESA中列出的濒危物种，森林经营行为有可能构成“栖息地的明显改变”。这时，林权人申请“栖息地保护规划”( habitat conservation plan: HCP) 这一“临时‘获取’许可”( incidental take permit) ，“以期在营林计划危害保护物种时提供法律上的保障。”另外，“清洁水法案”( 1977) ( Clean Water Act:CWA) 规定在“环保署”( Environmental Protection Agency:EPA) 的管理下，各州需要制定“最佳经营操作”( best management practices: BPMs) 以确保在森林采伐时的水质安全。BPMs 在各州的法律效力由各州确定，一般为以下两种情形: “( 1) 该州‘颁布’了BPMs，则该州范围内必须遵守; 要么( 2) 若BPMs在该州被‘强烈推荐’( highly recommened) ，如果发生排污并且未落实PBMs 的，森林财产权人将被罚款。”
3 国外立法经验对我国森林立法的启示
3. 1 建立用益物权性质的林权权利束
现行《森林法》中森林财产权规范设置简单粗糙，仅有第3 条、第15 条及第27 条涉及了森林财产权的内容。但是该规定一方面没有明确林权与森林所有权的关系，另一方面也没有明确林权登记的物权效力。第15 条规定了林权可以流转，但现实中由于集体土地无法流转而阻碍林权流转。第27 条规定了森林中的林木可由个人享有所有权，但是森林作为资源又属全民所有，导致一物二主现象。因此，我国森林立法中林权制度亟待完善。通过研究外国立法例我们发现，国外森林财产权在理论上是植根于该国财产法立法传统的土壤的: 德国的森林所有权适用就是“德国民法典”中的有关规定，其权利结构完全符合该国物权法理论的概念体系; 英美国家的森林财产权制度本身就是英美财产法中的土地法，比如澳大利亚的森林财产法仍然继承了该国土地法的保有制度。而此次《森林法》修改中森林财产权制度立法重点应落在，建立与《物权法》对接的、以森林全民所有为前提、具有用益物权性质的、符合物权登记效力的、可以发生物权变动的使用权———“林权”的构建上。从权利结构上看，建议采用英美法系的权利束形式。
一般认为，以自然资源的使用权为核心的准物权，除取水权是一项单一的权利，矿业权、渔业权和狩猎权是由复数的权利复合而成的权利束。原因在于准物权的对象复杂、目标具有层次性，需要若干权利综合运行。林权亦是如此，一方面我国的土地政策要求我国林权的对象不仅是土地、还包括林木构成的森林。这种多客体复合的权利结构，为数个权利并存提供可能性。另一方面，森林具有生态价值和经济价值的多重目标追求，同一块森林中林产品开发、碳汇生态功能和景观功能可以同时并存，体现出了人类对森林利益追求的层次性。
3. 2 完善森林“生态保护红线”的行政计划
林木采伐许可制度是我国林业行政管理的核心制度，其贯彻的“用材林消耗量低于生长量的原则”为防止过量采伐、避免森林生态效益降低起到举足轻重作用。然而该制度在运行中突出表现为重林木采伐限额的分配，轻采伐过程中作业手段和事后补种义务履行的监督; 一伐了之、重处罚轻复种的现象屡禁不止。另外，森林的生态功能根据其生境不同，其保护强度和采伐强度亦不相同。因此，法律的原则性规定往往落后于个案中复杂的情况。而行政计划能够合理安排和调度紧缺的行政资源，将管理重心转向监督和落实。另外，行政计划作为在法治主义和社会需求间妥协的产物，不需要严格的法依据。
可以灵活地应对个案中森林采伐强度差异的要求。因此，我国林业管理中采用行政计划手段具有现实意义。新修订的《环境保护法》第29 条规定了生态红线保护制度，“根据全国主体功能区规划，编制国家环境功能区划，在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区划定红线。”具有涵养水源、水土保持、防风固沙的防护林属于重点生态功能区，珍稀野生动植物栖息的森林、古树名木、风景林、海岸防护林、红树林属于生态敏感区。以上区域应当实施最严格的保护措施，最严格的采伐限额和最严密的监督。一方面在生态红线区集中林业行政管理资源; 另一方面根据森林实际情况采取不同强度的保护措施，是改革林业行政管理措施、推进森林生态文明制度建设的重要举措，也和国外林业管理手段逐步接轨。
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