美国农民土地权益保护机制及评价探讨论文

美国农民土地权益保护机制及评价探讨论文

　　1 引言

　　中国“三农”问题的关键是农民问题，农民问题的核心是农民利益问题，农民利益问题的突破口是农民土地问题。农村改革是全面深化改革的重要内容，农村土地制度改革是农村改革的核心，《深化农村改革综合性实施方案》要求坚持保障农民权益原则，“把保障农民根本利益作为深化农村改革的出发点和落脚点”。2015 年中央一号文件中提出，“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，保障农民土地权益”，保护农民土地权益已上升为政府重要议题。全面深化改革时期，解决好中国农民土地问题成为加快推进新型城镇化和农业现代化的关键所在，而中国农民土地问题解决的核心在于协调农民与其他主体的土地权益关系，构建农民土地权益保障与发展机制。当前农民土地权益保障问题日趋紧迫，农民土地权益受损成为危及城乡关系失衡和农村社会稳定的重要诱因。农民土地权益保护不仅仅是农民问题，已逐渐成为社会焦点问题，关系农村经济社会乃至整个社会的持续稳定。

　　中国农民土地权益保护不仅需要立足国情，而且需要积极借鉴西方发达国家城镇化过程中保护农民土地权益的成功经验和做法。美国农业的生产方式和生产力水平都处于世界发达之列，农业现代化程度高，很重要的原因是得益于其较为完善的农民土地权益保障机制体系。美国在土地规划、土地生态价值提升、土地征收和土地流转等方面形成了稳定的土地权益保护措施，美国土地产权制度和土地法律制度对农民土地权益保护发挥了积极作用，构成了美国农民土地权益保护机制的内在核心。因此，为完善中国农民土地权益保护制度，探讨美国农民土地权益保护问题尤为必要。关于国外土地权益保护问题的研究，更多的是立足土地产权保护方面来展开的，如从土地制度变迁、土地征收、土地流转和农民权益等方面探讨对农民土地权益保护的影响，较少对单一国家土地权益保护问题进行系统化深入研究。美国在土地产权保护制度、土地征收补偿制度、农场局制度等方面有其独特之处，本文从中国农民土地权益保护问题症结出发，通过对美国农民土地权益“三层次”保护机制等方面的系统梳理和分析，为中国创新农民土地权益保护提供启发意义。

　　2 中国农民土地权益保护双重囿限

　　2.1 中国农民土地权益保护实践囿限

　　目前，农地征收问题是中国农民土地权益保护最突出的问题，农地征收引发农民自焚等暴力拒迁的社会事件，严重损害了公共利益和农民土地利益实现。农地征收问题主要体现为，农地征收目的公益化、农地征收程序规范化、补偿标准市场化三个方面：《土地管理法》、《农村土地承包法》、《农业法》、《土地管理法实施条例》等法律颁布时间不一致，对农民土地权益保护方式、重点也不尽相同，对农地征收范围及公共利益涵义界定模糊，阻碍了公共利益实现和农民土地权益的实现;相关法律出台以后，法律解释、实施细则以及管理办法等并未与其形成配套，导致农地征收程序规范性不足，侵害了农民土地权益;农地征收补偿缺乏统一的标准，补偿方式较为单一，较多的土地增量利益没有纳入补偿的范围之内，损害了农民土地权益和集体土地利益。

　　2.2 中国农民土地权益保护制度囿限

　　中国农民土地权益保护价值目标发展性不足：农民土地权益保护更重视经济效率取向，社会公平性容易被忽视;重视政府干预手段，市场力量作用发挥不够;重视基础性生存权保护，发展权保护不足。中国农民土地权益保护制度完整性不足：农地产权不清，导致农民土地利益冲突与流失;缺少专门的《农村集体土地征收补偿条例》，导致农地征收补偿不合理;土地权益表达和诉求渠道狭窄，导致农民土地发展权利受到限制。农民土地权益保护运行机制多元性不足：农民土地权益组织化保护主体欠缺，以单个农户分散化自我保护为主;社区作用缺乏明确法律规定，社区保护主体作用虚化;集体经济组织功能弱化，土地利益发展共享机制缺失。美国农民土地权益保护长期形成的实践经验和制度经验，对完善中国农民土地权益保护机制目标发展性、农民土地权益保护制度完整性和运行机制多元性提供重要的借鉴意义。

　　3 美国农民土地权益保护机制

　　3.1 美国农民土地权益保护机制价值层

　　美国农民土地权益保护机制价值层指在美国农民土地权益保护的理论与实践中形成并指导农民土地权益保护实践活动的系列价值观念。美国土地权益分为地下权、地上权和空间权，这三层权益可以分别转让。1784 年土地法令规定，将西部土地划分若干区，移民移入后可获得自治权，给予移民者基本的土地生存权与发展权;1787 年西北土地法令，详细规定俄亥俄河流域以北土地的处理办法，保障了人民基本权利。除法规条例中，美国农民土地权益保护机制价值层内容更多散见于美国土地权益纠纷判例，并在美国土地交易的实践中得到充分体现。在美国土地立法和土地交易实践中，逐渐形成了美国农民土地权益保护价值层，包括法治化与市场化、组织化与社区化、安全化与效率化、生存权与发展权平等。法治化与市场化是美国农民土地权益保护的手段，美国土地权益保护方面的法律沿用了英国的土地法体系，包括土地占有方面的权益和土地非占有方面的权益，体系繁琐的土地法律体系是美国农民土地权益的重要屏障。市场化保障美国农场主在土地征收和流转过程中获得市场化标准的经济补偿，保障农场主的经济利益。组织化与社区化是美国农民土地权益保护的基础，组织化与社区化使得美国农场主联合起来，集中力量捍卫自身利益。美国有数量众多的涉农正式组织和非正式组织，如农场局是由美国众多农场主形成的，在保护农民土地权益方面发挥着关键性作用。安全化与效率化是美国农民土地权益保护的目标，美国土地征收和流转过程中兼顾效率和安全，追求效率与安全的统一。生存权与发展权平等是美国农民土地权益保护的核心，保护农民土地权益不仅是保护农场主最基本的土地生存权，更要保障农场主土地发展权。

　　4 美国农民土地权益保护评价及启示

　　4.1 对美国农民土地权益保护的评价

　　(1)美国农民土地权益保护机制价值层包括系列价值观，法治化与市场化、组织化与社区化、安全化与效率化、生存权与发展权平等的价值观念对保障美国农场主的土地权益指明了手段、基础、目标等。美国农民土地权益保护机制价值层中，对市场化、自由化的过度泛化并不合适发展中国家农村土地流转实际，容易造成农民土地权益受损、土地非农化、土地非粮化、土地过度集中等问题。

　　(2)美国农民土地权益保护机制制度层在防范农场主土地权益受损，保护农场主土地权益方面起到了重要作用。美国虽有相对完善的农民土地权益保护机制制度层，但美国土地征收和土地流转过程中同样存在侵害农民土地权益的情况。

　　(3)美国农民土地权益保护的重要做法是将社区成员联合起来，将广范围的农场主联合起来，通过联合形成的合力保护农民土地合法权益，构成美国农民土地权益多元化保护体系。但是，社区或农场主的联合可能会导致损害集体和国家利益而维护社区农场主等少数人的利益情况。农场主联合维权对州政府利用土地发展公共事业形成障碍，造成多数人的暴政，导致土地权益保护的“奥尔森困境”。

　　4.2 美国农民土地权益保护对中国的启示

　　中美两国基本制度和文化存在较大差异，相对于美国土地私人所有、联邦政府所有、州及地方政府所有外的混合所有制，中国土地实现严格公有制。因此，在借鉴美国农民土地权益保护机制的同时，需考虑结合中国实际，甄别取舍。

　　(1)美国农民土地权益保护机制价值层内容对中国农民土地权益保护的启示：不断创新和发展中国农民土地权益保护理念，致力于培育法治化、市场化、开放化、共享化、安全化的农民土地权益保护机制价值层。

　　(2)借鉴美国农民土地权益保护机制制度层经验，对完善中国农民土地利益权利化、土地权利制度化的启示有：第一，立法方面进一步明确和扩展农民土地利益的财产权属性，形成农民土地权益的制度化保护;第二，加快制定与实施《农村集体土地征收补偿条例》，形成合理的补偿机制，防止违法征地和暴力拒迁;第三，逐渐剥离土地对农民的社会保障功能，强化土地的生产作用，完善人地关系。

　　5 结论与讨论

　　5.1 结论

　　美国土地权益保护机制体系包括，美国农民土地权益保护机制价值层、美国农民土地权益保护机制制度层和美国农民土地权益保护机制实体层三个层次。美国农民土地权益“三层次”保护机制对保护美国农民土地权益发挥着关键性作用，价值层为美国农民土地权益保护指明了方向，制度层为美国农民土地权益保护提供了依据，实体层为美国农民土地权益保护提供了保障。

　　5.2 讨论

　　(1)本文在对美国农民土地权益保护机制体系展开分析的基础上，尝试对中国农民土地权益保护价值目标发展性、保护制度完整性、运行机制多元性提供对策建议，农民土地权益协调、发展与共享机制的研究有待进一步加强。

　　(2)适合美国的农民土地保护机制体系在中国或“水土不服”，机制体制借鉴时需考虑具体生态环境的因素，需符合中国基本制度和文化环境，并在实践中不断创新和完善中国农民土地权益保护机制体系。未来的研究中，需进一步深入研究制度差异、文化差异对中、美两国农民土地权益保护效果的影响。

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