城镇空间进展趋向探讨论文

城镇空间进展趋向探讨论文

　　2010年黄三角人口超过50万的大城市只有东营市和滨州市两个；在全区域内的120个小城镇中，镇区人口在1万人以下的城镇有68个，占城镇总数的57％；19个县(市、区)的平均城区人口约为19.4万人。总体而言，黄三角的城镇规模普遍偏小，尽管已呈现初步极化特征，形成了东营市、滨州市两个大城市，但是城市规模仍不足百万，规模扩散效应较小。

　　黄三角的用地条件、自然资源、人口分布、经济水平和交通基础设施等存在明显的区域差异(东西部差异尤为明显)，城镇空间分布也呈现出与之相适应的特点，如环莱州湾地区城镇的规模、密度都比其他区域城镇大，城镇化水平较高。此外，黄三角城镇规模发展与济青城镇发展轴关系密切，靠近济青发展轴线的城镇规模较大，密度较高(图1)。黄三角内部城镇由于缺乏大容量、高效率交通通道的联系，城镇空间分散发展，没有形成显著的空间聚合态势，不利于形成高效率的区域城镇布局形态。

　　城镇向综合型城镇转变在胜利油田发现之前，黄三角一直处于传统农业经济时代，城镇职能以行政职能为主。随着油田经济的发展和高效生态经济时代的到来，黄三角城镇职能发展逐步多元化，资源型城镇、工业型城镇迅速崛起。黄三角城镇现状职能主要分为三类：①行政中心城镇，此类城镇具有较大的比较优势，并将在很长一段时期内发挥重要作用，如东营市、滨州市和惠民县等；②资源型城镇，此类城镇主要依托原油、原盐、纯碱和溴素等资源发展，如东营市西城区、仙河镇和孤岛镇等；③加工业城镇，此类城镇逐步摆脱了对资源的依赖，其产业获得了较强的可持续发展能力，主要发展化工、纺织、造纸、机和食品等，如广饶县、昌邑市、垦利县、利津县和无棣县。

　　黄三角城镇空间发展的新问题

　　1行政区划的分割对城镇空间格局的影响。黄三角包括19个县(市、区)，分属6个地级市，其中，只有东营市和滨州市的市域范围被完整包含在内，烟台市、潍坊市、淄博市和德州市仅有部分县(市、区)被包含在内。各地区通过招商引资发展高效生态经济，难以实现良好的区域协调，重大基础设施建设难以实现区域一体化，生态保护难以构建有效的生态安全格局。刘君德认为，行政区经济是指由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊区域经济现象，是我国区域经济在由纵向运行系统向横向运行系统转变过程中出现的一种区域经济类型。在区域发展的具体运作中，行政力量依然主导着资源的配置[3]。行政区经济特征在黄三角初步显现，行政力量对黄三角城镇空间演进的塑造具体表现在：行政力量对产业的选择影响城市发展格局；对基础设施的投入影响城市空间的相互作用格局；行政力量自身的变化影响城市的增长格局[4]。

　　2交通基础设施重复建设对城镇空间发展构成制约。城镇化对区域增长的带动很大程度上表现在基础设施网络的建设改善区域经济发展与投资的环境上。从区域背景看，基础设施的现状网络结构和建设水平决定了区域内城市空间的格局，基础设施的未来建设方向和重点则决定了城市竞争与发展的潜在优势，以及城市在区域经济社会发展时的能力[5]。黄三角近年来大力发展交通基础设施，在公路建设方面，形成了由东营疏港高速公路、长深高速公路、宾莱高速公路、烟新高速公路四条高速公路构成的“两横两纵”道路格局；在铁路建设方面，有淄东铁路、益羊铁路、大莱龙铁路、滨小铁路和滨港铁路。然而，正在规划建设的国家级黄大铁路和山东省省级得大铁路交织并行，造成资源浪费，对地方城镇建设用地的使用构成不利影响(图2)。根据有关规划，黄三角将建设莱州、潍坊、东营和滨州四大港口，并依托港口建设港城，发展临港经济。从建港条件看，莱州港口和东营港口距离深海海域较近，建港条件相对优越；从腹地条件看，黄三角港口腹地主要为鲁北地区及冀南地区，腹地狭小。此外，由于黄河泥沙淤积，黄河不通航，入海口水深较浅，永久性港口的建设条件较差，且投资巨大。因此，黄三角的港口建设应当选择条件较好的港口进行重点培育，否则将会造成基础设施和土地资源的浪费。

　　3城镇空间无序蔓延，区域生态空间尚待有序组织。对黄三角而言，在剧烈外部竞争环境震荡和经济快速增长的同时，城市化速度加快、城市建设跟进，城市群结构的空间组织变动和动态“生长”是必然的[6]。改革开放以来，黄三角地区城镇用地迅速蔓延，为了避免城市结构变动中的无序蔓延和土地利用低效率的“摊大饼”式扩张，在城市布局时应考虑穿插生态缓冲区或生态隔离区，确保城市空间扩展在环境持续利用方面的前瞻性。例如，结合黄三角地区的自然保护区、水源地保护区和海岸线自然保护带等，构建生态安全格局；严格限制各类开发建设活动，稳定生态系统结构，维持生物多样性等，构筑生态安全屏障。

　　4资源供给不平衡。黄三角资源丰富与资源短缺并存，稀缺资源对城镇发展具有制约作用。(1)土地资源丰富。黄三角土地总面积约为2.65万平方公里，现有耕地面积约为11 190 km2，未利用地面积约为5 400 km2。丰富的土地资源是黄三角吸引要素聚集、发展高效生态经济的核心优势。(2)水资源紧缺。黄三角水资源总量约为29.0亿立方米/年，人均水资源量仅有300.7 m3，远低于国际公认的人均水资源量1000 m3的标准，属水资源紧缺型区域。3.5经济发展迅速，但外向型经济尚显薄弱近年来，黄三角经济增长迅速，但是产业结构层次偏低，高效生态经济尚处于起步阶段。主要表现为：传统农业比重大，产业化、规模化水平不高；地方工业总量规模较小，关联度不强；服务业发展滞后。世界城镇群的发展都是以外向型经济为主要推动力，而黄三角的沿海区位优势未得到充分发挥。近年来，虽然黄三角外向型经济发展加快，但仍低于山东省平均水平。2005年，黄三角进出口总额和实际利用外商直接投资分别占山东省的6.8％和6.2％，外贸依存度仅为16％，比山东省低18％；2009年，黄三角对外贸易系数约为16.53％，低于山东省33.67％的平均水平。

　　黄三角城镇空间发展的新动力

　　1环渤海地区的开发。随着国家西部大开发、振兴东北老工业基地、实施中部崛起和推进天津滨海新区开放开发等战略的实施，全国区域经济呈现竞相发展的新格局。根据国家“十一五”规划，环渤海地区正形成以北京—天津—滨海新区为发展轴，以京津冀城市群为核心区，以辽东半岛、山东半岛为两翼的环渤海区域经济共同发展大格局，辽宁省沿海“五点一线”、天津市滨海新区、河北省沿海开放开发区及山东半岛城市群不断发展。作为环渤海核心区的重要组成部分和山东省对接京津冀城市群发展的门户地区，黄三角处于华东、华南向华北产业转移与扩展的中间地带，面临着主动接受辐射、扩大交流合作、集聚生产要素、吸引各方投资和加快开放开发的战略机遇(图3)。

　　2山东半岛城市群建设的前期促动。山东半岛城市群区域包含了黄三角的大部分区域。2003年，山东省第十届人民代表大会一次会议正式提出，济南市、青岛市、淄博市、烟台市、潍坊市、日照市、威海市和东营市八市强强联合，共同打造山东半岛城市群，其范围除德州市和滨州市外，包含了黄三角全部区域。构建山东半岛城市群，北可与华北的京津冀城市群遥相呼应，南可与长江三角洲(以下简称“长三角”)城市群隔江相望，共同成为拉动中国经济持续增长的动力。蓬勃发展的山东半岛城市群和黄三角高效生态经济区的建设，为黄三角的发展奠定了基础(图4)。

　　3黄三角高效生态经济区与山东半岛。“蓝色经济区”两大国家战略区的重叠“海上山东”建设和黄三角开发，是山东省确定的两项跨世纪工程。2009年11月，国务院批复《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》，标志着黄三角的开发建设正式上升为国家战略。2011年，《山东半岛蓝色经济区发展规划》获得国务院正式批复，成为我国第一个以“海洋经济”为主题的区域发展战略。黄三角的开发和山东半岛“蓝色经济区”建设成为山东省经济战略布局的两大国家战略部署(图5)。从国家空间战略的发展部署看，已经逐步由从先发带动转向全面崛起，总体上还是从沿海向内陆延伸、核心区向边缘区拓展。山东半岛“蓝色经济区”与长三角、珠三角、京津冀地区属于先发型地区，而黄三角与辽宁沿海、江苏沿海和成渝经济区等则属于后发型地区。随着山东半岛“蓝色经济区”核心区进入质量优先型增长阶段，山东省的城市规模增长重心将向黄三角和山东省南翼转移。

　　4区域基础设施瓶颈逐渐被突破。近年来，长期制约黄三角开发的瓶颈逐步被突破。为了构筑区域发展的安全防线，黄河河道治理和防潮堤坝建设得到加强；高速公路建设形成“三纵三横”公路网，“三纵”包括自西向东的滨博高速公路、长深高速公路、潍日高速公路；“三横”包括自北向南的长深高速公路、济东—长深高速公路、烟新—青新高速公路；东营港口、潍坊港口、莱州港口和滨州港口等区域性大港建设加快；德龙烟铁路、青岛—东营—天津沿海铁路以及东营—淄博铁路构成黄三角铁路框架；城际轨道交通建设形成济南—滨州—德州—济南、济南—滨州—东营—潍坊两条环线。这些基础设施的规划建设促进了东营、潍坊两大区域交通枢纽的建设，为黄三角开发提供支撑。此外，随着小浪底水利枢纽的建成和黄河调水管理的加强，黄河入海水量稳定增加，目前已超过200亿立方米。加之“南水北调”工程建设的加快、直接利用海水和海水淡化规模的扩大，水资源对黄三角的制约将得到有效缓解，大规模区域开发的基础和条件日益成熟。

　　黄三角城镇空间发展新趋势

　　黄三角城镇空间发展将面临重构，行政区界线将被逐步淡化，区域基础设施共建共享将进一步支撑区域一体化发展，城镇空间结构将逐步极化，并最终走向扁平化。

　　1行政区划界线将被打破，城镇空间面临重构。目前，行政区经济对黄三角的发展仍具有一定约束作用，区域及次区域联合发展体制尚未形成。在我国，行政区经济曾经长期制约着长三角城镇的协调发展。随着城市竞争的加剧，长三角各城市逐步意识到必须通过加强合作或强力扩大行政管理区域来提升城市的整体竞争力。各城市往往倾向于忽视既有行政边界，选择有利于己方的发展方向和结构，如苏州市、无锡市与上海市关系的紧密度远远大于两者与南京市关系的紧密度；作为县级市的昆山市与上海市关系密切，上海市为拓展自身的发展空间，将城市轨道交通延伸至昆山市境内。另外，有些城市选择强有力的行政兼并以减少区域内的恶性竞争，促进城市健康发展。例如，2010年北京市在对核心城区的区划调整中，将位于北京市中心城区的东城、崇文、西城、宣武四个区撤销，同时成立东城区和西城区两个新的首都功能核心区，并向南扩展区域面积。近年来，国内已有数个城市陆续进行了大规模的改革，调整行政区划，从发展趋势上看，破除行政区经济的制约势在必行。对于黄三角而言，行政区划调整将对区域城镇发展具有重要的引导和支撑作用。

　　2东营市的核心地位被逐步强化，环莱州湾地区成为开发的焦点。东营市是黄三角的核心城市。2009年黄三角的地区生产总值约为4 875.9亿元，而东营市的生产总值约为2 059亿元，占全区生产总值的42.2％。随着高效生态经济的发展，以及港口、机场等重大基础设施的建设，东营市将吸引更多的优质资源流入，大大加强作为核心的作用，进一步推动产业结构的升级和城市功能的提升。近年来，黄三角经济重心东移，环莱州湾地区聚集了潍北新城、东营区和东营港城等滨海新城，莱州市、寿光市和广饶县等也积极将产业和人口向沿海地区转移，环莱州湾成为新时期开发的焦点地区。环莱州湾地区建港条件相对较好，靠近济青城镇发展轴，有利于接收外界生产要素的进入。

　　3区域空间极化特征显现，但空间结构扁平化是大趋势。黄河三角洲地区城镇空间发展呈现出以组团城市为单元的极化空间结构，即“一心、两翼、两轴、三组群”(图6)。东部形成以潍北新城为中心，以寿光市、莱州市为两翼的东翼城镇组群；中部形成以东营市为中心，包括滨州市、广饶县、利津县、垦利县、沾化县、高青县、博兴县、邹平县的中部城镇组群；西部形成以惠阳无组团城市(惠阳县、阳信县、无棣县)为中心，以乐陵县、庆云县为补充的西翼城镇组群。城镇空间发展轴线形成依托重要交通干线的两条发展主轴：青岛—东营—天津滨海新区的沿海城镇发展轴和济南—东营—东营港城城镇发展轴；两条发展联系轴：东营—惠阳—德州城镇和东营—淄博城镇。东营市作为黄三角核心的地位得到强化，打破行政区限制。一方面，黄三角城镇发展呈现出以东营市、滨州市为中心的极化特征；另一方面，空间结构扁平化是未来城镇空间格局的变动趋势。新的城市网络空间体系更倾向于区域协同发展。通过培育多极中心城市强化区域或城镇群的力量，建设交通通讯等物质流和信息流载体，打通城市体系的沟通“脉络”，为空间结构扁平化提供物质基础。“省管县”管理制度将促进黄三角城镇空间层级结构的扁平化[6]。为推进区域可持续发展、协调城乡关系，我国着手推动“省管县”的行政管理模式，即由“省—市—县”三级体制转变为“省—市、县”二级体制。“省管县”管理制度的推进增加了县级城市的财力，有利于促进县域经济的快速发展。“省管县”管理制度使原先由地级城市统一调配的资源分散到各县级城市。对于县域经济相对较弱的黄三角而言，县级城市将会有更多的发展机会，更能充分发挥地方的主观能动性，但也有可能引发原地级市的衰退，甚至原县级城市有可能超越原地级市。扁平化的管理层级在黄三角将引发更广泛的区域竞争，使城市群空间的层级结构扁平化发展，并有利于形成网络状的城镇空间格局。

　　4区域基础设施共建共享，进一步巩固区域一体化发展。从区域基础设施协调的内容看，区域共建共享的协调问题显得极为迫切。首先，黄河是沿岸地区的重要水源地，而黄三角水资源短缺，因此保护黄河、确保水源是黄三角开发建设的首要任务。其次，构建立体化的区域交通体系，打造山东半岛城市群、济南都市圈、天津滨海新区之间的纽带。最后，完善立体交通网络，配建高速公路、铁路、机场、港口等重大基础设施，促进黄三角城镇空间资源优化配置。实现区域基础设施的共建共享需要解决规划建设的协调统一、同级政府之间的协调统一和跨方式的基础设施主管部门之间的协调三个方面的难题。首先，根据一级政府、一级规划、一级事权的原则落实规划管理的问题，做到“有规必依”。其次，各自为政的规划与建设缺乏协调，既体现在区域层面上，又体现在城市内部，如城市垃圾处理厂不能实现区域共享，会加大运输距离，增加运输成本；小城镇和村庄基础建设不应该因行政区的不同而标准不同。最后，跨方式的基础设施各自为政导致难以实现区域综合治理，如现状水利部门负责流域管理，环保行政主管部门负责环境管理，市政部门负责城市污水处理工程的建设和运营，紧密相关的三个环节由不同的政府部门分别管理，难以形成统一管理。在规划方面，则是同一个地区由不同部门分别编制供水规划、污水规划和环境保护规划等专业规划，且各自在行政区划内考虑设施布局，出现地区之间的基础设施相互重复、矛盾。

　　结语

　　在黄三角高效生态经济区和山东半岛“蓝色经济区”两大国家战略区建设的推动下，黄三角城镇必将迅速发展，城镇空间极化发展是当前和较长一段时间内的趋势。在公路、铁路、港口、机场等重大基础设施建设的引导和支撑下，黄三角城镇发展将呈现“一心、两翼、两轴、三组群”的、以组团城市为单元的极化空间结构。东营市的核心地位需要凸显，行政区经济的壁垒需要打破，城镇空间需要根据合理空间结构进行重组。

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